Print

LR pranešėjų apsaugos įstatymas – ar priėmus whistleblowing direktyvą bus reikalingi pakeitimai?

2019-03-08 13:15
Legal news

2019 m. sausio 1 d. Lietuvoje įsigaliojo LR pranešėjų apsaugos įstatymas (toliau – Pranešėjų apsaugos įstatymas). Nors įstatymas buvo priimtas jau 2017 m. lapkričio 28 d., tačiau įstaigoms pasiruošti įstatymo taikymui buvo duota daugiau nei metai laiko. Pranešėjų apsaugos įstatymo aiškinamajame rašte teigiama, kad įstatymas paruoštas atsižvelgiant į EBPO rekomendacijas bei šios organizacijos narių geriausią praktiką[1]. Todėl nesuklysime teigdami, kad Lietuvoje įstatymas buvo priimtas siekiant prisijungti prie EBPO. Kokie ateities planai ES teisėkūroje dėl taip vadinamo whistle-blowing? Ar priėmus whistle-blowing direktyvą vėlturėsime keisti įstatymą? Ar Europos Žmogaus Teisių Teismo praktika pranešėjų apsaugoje sutampa su siūlomu reguliavimu?

Pranešėjų apsaugos įstatymo reikalavimai

Pagrindinės įstatymo nuostatos: pranešėjų apsaugą užtikrins vienas koncentruotas įstatymas; bus galima pateikti pranešimus ne tik dėl korupcinio pobūdžio, bet ir dėl kitų teisės pažeidimų; bus užtikrinamas pranešėjo konfidencialumas, pranešėjo apsauga nuo neigiamo poveikio ir finansinis skatinimas.

Privaloma naujovė, atėjusi su Pranešėjų apsaugos įstatymu – privalomas vidinis informacijos apie pažeidimus teikimo kanalas visose valstybės ir savivaldybės įstaigose. Privačios įstaigos privalo turėti vidinį kanalą, kai šioje dirba 50 ir daugiau darbuotojų. Viešojo sektoriaus įstaigoms vidinių kanalų įdiegimas ir administravimas nebus visiškai nauja funkcija, kadangi jose dar iki įstatymo įsigaliojimo veikė „karštosios linijos“ ir kitokie pranešimų apie korupcijos atvejus teikimo kanalai. Daugelis stambiųjų verslo, ypač užsienio kapitalo įmonių, kuriose vadovaujamasi korupcijos prevencijos politika taip pat turi įsidiegę vidinius kanalus pranešimams apie daromus pažeidimus gauti. Taip bendrovės siekia didesnio darbuotojų pasitikėjimo, skaidrumo organizacijos viduje. Tačiau dabar įstatymas nustato jau privalomą vidinį kanalą, o už jo nebuvimą įstaigos užsitrauks administracinę atsakomybę ir bus taikomos piniginės nuobaudos[2]. Anksčiau įdiegtos „karštosios linijos“ turi būti pritaikytos teikti, priimti, registruoti pranešimus ne tik apie korupciją, bet ir apie kitus pažeidimus. Įstaigose turi būti parengta pranešėjų apsaugą užtikrinanti dokumentacija,  gauti konfidencialumo pasižadėjimai, peržiūrėta ir papildyta organizacijos asmens duomenų atitiktį užtikrinanti dokumentacija, pakoreguoti kiti vidaus teisės aktai.

Be vidinio kanalo, Pranešėjų apsaugos įstatymas taip pat nurodo, kaip asmenys pranešantys apie teisės pažeidimus bus saugomi nuo neigiamų pasekmių. Iki šiol darbuotojai ar kiti asmenys, norėdami pranešti apie teisės pažeidimą, nuo to susilaikydavo dėl rizikos sulaukti neigiamo poveikio – būti atleisti ar laikinai nušalinti nuo pareigų, psichologinio spaudimo. Pranešėjų apsaugos įstatymas turėtų pradėti keisti šiuos žmogiškus veiksnius ir pradėti formuoti saugią darbo aplinką ir efektyvią pranešėjų apsaugą.

Pranešėjams privalomos taikyti apsaugos priemonės išvardintos įstatymo 10 str. – darbuotojai negali būti atleisti ar pažeminti pareigose, negalima priekabiauti, grasinti susidoroti ir pan. Įgyvendinant šias priemones atitinkamai nuo 2019 m. sausio 1 d. buvo padarytas ir LR darbo kodekso pakeitimas įtvirtinantis draudimą atleisti darbuotoją šiam pranešus apie teisės pažeidimą. Esant šiam reikalavimui prieštaraujantiems veiksmams pranešėjai visada galės reikalauti žalos atlyginimo ar kompensacijos dėl patirtų neigiamų padarinių[3].

Be to pranešėjams suteikiamos ir tam tikros privilegijos – numatytais atvejais suteikti atlygį už vertingą informaciją, teisė gauti kompensaciją už patirtą neigiamą poveikį. Taip pat svarbi privilegija – asmuo pranešęs apie pažeidimą gali būti atleistas nuo atsakomybės, jeigu asmuo dalyvavo darant pažeidimą (tiek nuo administracinės, tiek nuo baudžiamosios). Atitinkamai buvo atlikti teisės aktų pakeitimai, kuriuose numatyta kokioms sąlygoms esant pranešėjas gali būti atleidžiamas nuo atsakomybės – LR baudžiamojo kodekso 392 str. ir LR administracinių nusižengimų kodekso 211 str.

Whistle-blowing direktyva

Šiuo metu dešimt ES valstybių narių (tarp jų ir Lietuva) turi išsamų pranešėjų apsaugos reguliavimą[4], tačiau ES siekis yra harmonizuoti pranešėjų apsaugą visos Sąjungos lygiu. Europos Komisija jau pateikė pasiūlymą dėl pranešėjų apsaugos direktyvos. Pasiūlyme numatyta, kad direktyva turėtų įsigalioti 2021 m. gegužės 15 d. Iki šios dienos kiekviena ES valstybė narė privalėtų atitinkamai priimti naujus teisės aktus arba koreguoti esančius.

Naujos pranešėjų apsaugos direktyvos tikslas – stiprinti pranešėjų apsaugą ir išvengti prieš juos nukreiptų atsakomųjų veiksmų. Be to šia direktyva būtų siekiama kovoti su anksčiau minėtais socialiniais ir kultūriniais veiksniais, kurie lemia mažą pranešimų skaičių. Taigi matoma, kad tiek Pranešėjų apsaugos įstatymu tiek ir siūloma direktyva siekiama panašių tikslų, tačiau pasirinktas reguliavimas skiriasi:

  • Ilgesnis pažeidimų sąrašas. Direktyvoje daug plačiau numatyta, apie kokius pažeidimus asmenys gali pranešti. Pranešėjų apsaugos įstatyme pasirinkta lengvesnis kelias – išdėstyta pavyzdinis sąrašas, nurodant, kad jis nėra baigtinis.
  • Platesnis ratas subjektų, privalančių užtikrinti atitiktį. Direktyva išplečia sąrašą, kuomet įstaigos privalės įsidiegti vidinį informacijos apie pažeidimus teikimo kanalą. Pavyzdžiui direktyva numato, kad kanalas yra privalomas ir tuo atveju, kai įstaigos metinė apyvarta siekia 10 ar daugiau mln. Eurų, o taip pat tuo atveju kai vykdoma veikla finansinių paslaugų srityje arba susijusi su didele pinigų plovimo ar teroristų finansavimo rizika. Viešojo sektoriaus juridiniams asmenims nustatoma kiek siauresnis ratas – savivaldybės neturinčios 10 000 gyventojų neprivalės įsidiegti vidinio kanalo. Tokių kategorijų Lietuvos teisinis reguliavimas nenumato.
  • Direktyva, taip kaip ir Pranešėjų apsaugos įstatymas numato galimybę apie teisės pažeidimus skelbti viešai. Tačiau abiem atvejais toks pranešimo būdas renkamasis tik kritinėmis situacijomis – kai gresia neišvengiamas pavojus, dėl laiko stokos reikia reaguoti skubiai.
  • Konkretūs terminai atsakymui pateikti. Pranešėjų apsaugos įstatymas nenumato ir terminų, per kiek laiko atsakingi asmenys turi pateikti atsakymą dėl išnagrinėto pranešimo. Direktyva numato konkrečius terminus – pranešimą teikiant vidinių kanalu grįžtamasis ryšys turi būti pateikiamas per 3 mėnesius, o teikiant išoriniam kanalui pagrįstais atvejais gali būti pratęsiamas iki 6 mėnesių.
  • Konkretus pranešimo pateikimo formų sąrašas. Direktyva nustato, kad pranešimus asmenys gali teikti elektronine forma, popieriuje, žodžiu telefonine linija, fiziškai susitikus su kompetentingos institucijos darbuotojais. Pranešėjų apsaugos įstatymas taip nekonkretizuoja ir diskrecija paliekama pačioms įstaigoms.
  • Reikalavimas konkretizuoti sankcijas pagal pažeidimus. Direktyvoje nustatyta, kad valstybė narė turi nustatyti sankcijas asmenims, kurie:
  1.  trukdo ar bando trukdyti teikti pranešimus
  2. pažeidžia draudimą imtis atsakomųjų priemonių prieš pranešėjus
  3. iškelia nepagrįstas bylas prieš pranešėju
  4. pažeidžia pareigą saugoti pranešėjų tapatybės konfidencialumą.

Dabartinis reguliavimas Lietuvoje numato administracinę atsakomybę už Pranešėjų apsaugos įstatymo nuostatų pažeidimus ir atsakomybę už pranešėjų tapatybės atskleidimą. Iš direktyvos reikalavimų suprantama, kad valstybės turi nustatyti atsakomybę už kiekvieną iš šių pranešėjų apsaugos pažeidimų, o LR administracinių nusižengimų kodeksas atsakomybę reguliuoja bendriau.

  • Nėra privilegijų už patirtą neigiamą poveikį. Pranešėjų apsaugos įstatymas numato atlyginimą pranešėjams už vertingą informaciją, taip pat kompensacijos galimybę, jeigu pranešėjas patiria neigiamą poveikį. Direktyvos pirmajame siūlyme tokios privilegijos nesuteikiamos.

Europos Parlamento atliktos direktyvos pataisos

Kaip minėta, šios direktyvos nuostatos buvo pirminiame variante, tačiau 2018 m. lapkričio 20 d. Europos Parlamentas pateikė pataisytą direktyvos variantą, kuriame užfiksuota keletas esminių pasikeitimų.

Vienas iš pagrindinių pakeitimų – pranešėju bus pripažįstamas kiekvienas asmuo, kuris turėjo pagrįstų priežasčių manyti, kad teikiama informacija yra teisinga. Tiek Pranešėjų apsaugos įstatyme, tiek ir pirminiame direktyvos variante, buvo numatyta, kad pranešti tiesiai kompetentingai institucijai asmuo gali, jeigu atitinka bent vieną iš išvardintų sąlygų. Atnaujintame direktyvos projekte šių sąlygų nebelieka – kiekvienas asmuo galės rinktis – pranešti vidiniam ar iškart išoriniam kanalui. Abejais atvejais asmuo bus pripažįstamas pranešėjų ir jam bus taikomos apsaugos priemonės, jeigu informaciją asmuo pateiks dėl pagrįstų priežasčių.

Taip pat siūloma papildyti pranešėjų apsaugos priemonių sąrašą – teikti nemokamus, kompetentingus patarimus iš nepriklausomos trečiosios šalies, teisinę pagalbą ginčo metu, psichologinę pagalbą. Priešingai nei pirmajame direktyvos siūlyme, Europos Parlamentas siūlo taisomąsias priemones – kompensaciją už turtinę ir neturtinę žalą, pagalbą integruojantis.

Direktyvoje taip pat išplečiama konfidencialumo užtikrinimo reguliavimas – draudžiama atskleisti pranešėjo tapatybę be aiškaus jo sutikimo, bet kuris asmuo sužinojęs tokią informaciją privalo ją saugoti. Taip pat nustatoma draudimas riboti šia direktyva suteiktas asmenų teises – bet koks susitarimas ribojantis teisės būtų negaliojantis.

Pataisose išplečiama asmenų teisė pranešti apie teisės pažeidimus viešai – tai bus galima padaryti ne tik išimtinėse, kritinėse situacijose. Asmeniui pakaks turėti pagrįstų priežasčių manyti, kad naudoti vidaus ar išorės kanalais iš jo nebus tikimasi.

Europos Parlamento teiktose pataisose pakeisti pranešimų nagrinėjimo terminai – sutrumpinti iki 2 mėnesių, o esant pagrįstam įsitikinimui galima pratęsti iki 4 mėnesių maksimalaus termino.

Taip pat direktyvoje numatyta viena rekomendacinė nuostata – perkeliant direktyvą į nacionalinę teisę apsvarstyti galimybę kurti atskirtą pranešėjų apsaugos instituciją. Nors tai nėra privalomas reguliavimas, tačiau toks siūlymas verčia atkreipti dėmesį į pranešėjų apsaugos reguliavimą.

Kaip ir anksčiau minėta dalis ES valstybių narių, jau yra priėmusius atitinkamus teisės aktus reguliuojančius pranešėjų apsaugą. Todėl viešojoje erdvėje buvo kilusi diskusija, ar būsima direktyva nenustatys mažesnio apsaugos lygio ir taip valstybės narės turėtų silpninti nacionalines taisykles[5].  Tačiau papildytas direktyvos variantas turėjo atsakyti į šią diskusiją – šios direktyvos perkėlimas nesuteikia pagrindo sumažinti bendrą apsaugos lygį (papildytos direktyvos 19 str. 1a. dalis)

Europos Žmogaus Teisių Teismo praktikos atitiktis būsimai direktyvai

 Pradėti reikėtų nuo to, jog teisę pranešti apie teisės pažeidimus įstaigose kildinama iš EŽTK įtvirtintos saviraiškos laisvės. EŽTT savo praktikoje yra išaiškinęs, tam kad pranešimas apie teisės pažeidimus įstaigoje apimtų žodžio laisvės įgyvendinimą, svarbu atsižvelgti į šiuos kriterijus:

  • Ar pranešėjas turėjo alternatyvių būdų pranešti apie pažeidimą?
  • Ar pažeidimas buvo susijęs su viešuoju interesu?
  • Atskleistos informacijos autentiškumas;
  • Žala darbdaviui;
  • Ar pranešėjas elgėsi sąžiningai?;
  • Darbuotojui taikytos poveikio priemonės[6].

Atlikus būsimos direktyvos analizę matoma, kad Europos Parlamento pateikti direktyvos pasiūlymai yra daug artimesni EŽTT iki šiol plėtotai praktikai. Pagal EŽTT praktiką asmenys gali rinktis pirma pranešti vidiniam kanalui ar iškart išoriniam – būtent taip, kaip numato ir pataisytas direktyvos variantas.

Tiek EŽTT praktikoje, tiek ir direktyvos aktualiame variante nurodoma, kad teisės pažeidimas apie kurį pranešama, turi būti susijęs su viešuoju interesu. Tačiau nei EŽTT praktikoje, nei direktyvoje nerandama konkretaus apibrėžimo, kas yra laikoma viešuoju interesu. Todėl tai turėtų būti aiškinama per bendrąją prizmę – viešuoju interesu yra tai, kas nėra privatus interesas, o aktualu didžiajai visuomenės daliai. Svarbu pažymėti, kad direktyva išskiria sąrašą sričių, kuriose daromi pažeidimai patektų po nustatoma pranešėjų apsauga, dėl to galima teigti, kad direktyvos prasme viešasis interesas suprantama kiek siauriau. Informacijos autentiškumas EŽTT praktikoje buvo aiškinamas taip, kad asmuo pranešdamas apie teisės pažeidimą neprivalo įrodyti, kad informacija yra nenuginčijama. Tačiau asmuo, prieš pranešdamas apie teisės pažeidimą, turi įvertinti ar ji gauta iš patikimų šaltinių. Direktyva nustato panašų reguliavimą – asmuo turi turėti pagrįstų priežasčių manyti, kad informacija yra teisinga. Tačiau vėlgi paaiškinimo, kas laikoma pagrįstomis priežastimis neturime ir praktiką turės formuoti teismai.

Informacijos apie pažeidimus gali padaryti žalą darbdavio reputacijai, taigi kyla reputacijos rizika. Todėl svarbu nustatyti, ar darbuotojas atskleisdamas tokia informaciją gali padaryti neproporcingą žalą darbdaviui. EŽTT praktikoje kiekvienoje situacijoje yra vertinama, kas yra svarbiau – viešojo intereso gynimas ar darbdavio reputacijos išsaugojimas. Pirminis direktyvos variantas nustatė, kad darbuotojas išorėje pranešti apie teisės pažeidimą gali tik tam tikrais konkrečiai apibrėžtais atvejais. Tačiau papildyta versija leidžia apie teisės pažeidimus pranešti tiesiai išoriniam kanalui. Todėl galima teigti, kad didžiausia žala darbdaviui gali būti padaroma paskelbiant viešai, tam yra nustatomi saugikliai, kada tai leidžiama daryti.

Pranešėjo sąžiningumas tiek EŽTT praktikoje tiek ir direktyvoje suprantamas taip pat. Asmuo, pranešantis apie teisės pažeidimus, turi turėti pagrįstą įsitikinimą apie teisės pažeidimo tikrumą. Nesąžiningi ir privatų interesą atstovaujantys pranešimai nebūtų apsaugos objektu.

Pagal EŽTT praktiką vertinama, kiek darbuotojui padaroma žalos darbdavio taikomomis priemonėmis. Pagal praktiką pati didžiausia galima žala – atleidimas iš darbo. Tačiau direktyva nustato įvarius draudimus ir ribojimus darbuotojo atžvilgiu, jeigu jis nusprendžia pranešti apie tesės pažeidimą.

Išvados

Europos Parlamentas teikdamas pataisytą direktyvos variantą nepalietė direktyvos įsigaliojimo klausimo – todėl tikėtinas scenarijus, jog bus laikomasi pirminiame variante pateikto grafiko. Direktyvą į nacionalinę teisę valstybės narės turės perkelti iki 2021 m. gegužės 15 d. Atsižvelgiant į tai, jog dažniausia direktyvą perkelti valstybėms nariems paliekama 2 metai, prognozuotina, jog pati direktyva turėtų būti priimta per pusę metų.

Kaip matoma iš analizės, Lietuvos atveju direktyva atneš nemaža skirtingų nuostatų, dėl ko bus reikalingi Pranešėjų apsaugos įstatymo pakeitimai arba netgi nauja įstatymo redakcija. Labiausiai tikėtina dėl naujų asmens pripažinimo pranešėju sąlygų, taip pat dėl nebeprivalomo vidinio informacijos apie pažeidimus teikimo kanalo naudojimo. Kaip jau minėta anksčiau, valstybė neprivalo sumažinti esamo reguliavimo, tačiau minimalią atitiktį privalės užtikrinti kiekviena valstybė narė.

Matoma, kad pirminis direktyvos variantas nesutapo su tam tikrais EŽTT išaiškinimais. Tačiau šiuos netikslumus išsprendė Europos Parlamento pateikti pataisymai. Vis dėl to dalis direktyvos nuostatų nėra iki galo aiškios, ir tam išplėtoti bus reikalinga tolimesnė EŽTT praktika.

Contact 
Attorney at Law, Tax Lawyer, Legal Project Manager
Telephone 
+370 5 2691101
Fax 
+370 5 2691010
Mobile 
+370 612 11222
Email 
laimonas.marcinkevicius@juridicon.lt